背 景

　　“2011年，石油壟斷體制產生的全社會損失總計達6843億元。若是往前追溯，2001至2011年，由石油壟斷體制帶來的全社會損失達34770億元。”“石油壟斷體制損害公平競爭，危害國家安全，影響社會穩定。”“原油和成品油市場放開的改革，是整個石油體制改革的支點和杠桿。”6月7日，天則經濟研究所發布的《中國原油與成品油市場放開的理論研究與改革方案》(受全國工商聯石油業商會的委托而做)無疑為多年來本不平靜的石油行業投下一枚重磅炸彈。

　　對于石油壟斷體制，贊同者有之，反對者有之，主張跳出來從審視能源安全的角度處理問題的亦有之。究竟孰是孰非?《國企》雜志本期特邀研究壟斷及能源領域的專家各抒己見。

　　邀 請 嘉 賓

　　邀 請 嘉 賓

　　國務院國資委研究中心競爭力研究部部長 許保利

　　廈門大學中國能源經濟研究中心主任 林伯強

　　中國石油大學中國油氣產業發展研究中心主任 董秀成

　　中投顧問能源行業研究員 任浩寧

　　報告無根據?

　　《國企》：根據天則的計算，2011年，石油壟斷體制產生的全社會損失總計達6843億元。若是往前追溯，2001至2011年，由石油壟斷體制帶來的全社會損失達34770億元。對此，您如何評價?

　　許保利：這樣巨額的損失，我們不知道是如何計算的，所使用的資料又來自何處?報告摘要雖然給出了石油壟斷企業攫利圖，但從中無法找出34770億元的來源。

　　如此巨額福利損失的承擔者顯然是廣大消費者，他們為此負擔了不應承擔的巨額損失。若確實如此，廣大消費者應采取行動維護自己的權益，作為壟斷者、管制者也應該對此做出說明。即使消費者聯合行動因交易成本的障礙而無法實現，那么，代表公眾利益的政府也應該有所行動。

　　林伯強：問題是政府定價，中石油中石化不定價，并且成本不透明。各種損失是怎么計算的，搞不明白。

　　《國企》：報告認為，中國的石油天然氣行業屬于行政性壟斷，并且是高度壟斷，具體表現為：由兩家至三家壟斷企業對包括勘探、開采、煉油、批發、零售，乃至進出口的全面壟斷。該表述準確嗎?

　　林伯強：肯定是壟斷。壟斷是什么?我的價格很高，你沒有辦法，沒有地方去，只能找我。壟斷有問題，競爭有好處，這是教科書上的道理。但這么講的意義在哪?從經濟學教科書中抄下來的，在現實中不一定對，并且毫無用處。

　　董秀成：天則的報告假定大集團是壟斷的，前提是錯誤的，對什么是壟斷都沒有搞清楚。

　　首先，不能因為一個企業規模大，市場份額高就認為是壟斷，應該從市場結構來分析。經濟學中有四種市場結構類型。第一種是壟斷，即一個產業只有一個企業，不允許其他企業進入。中國并不是只允許一家企業涉及油氣業務，別的企業不能做。第二種是寡頭壟斷，即一個行業有少數幾個公司，有操縱市場生產、供需、價格從而獲得高額利潤的能力，不允許其他主體進入。問題的關鍵是中石油中石化沒有定價權，也操縱不了市場的供給，更無法獲得高額利潤。第三種是寡頭競爭，即市場主體為少數幾家占據重要地位的公司。這個比較符合石油行業狀況。第四種是完全競爭，大家都差不多。因此，從市場結構上看，石油行業難以構成壟斷。

　　其次，從上下游環節分析，石油行業同樣不存在壟斷。

　　目前的油氣行業中，少數幾家大企業有優勢，主要集中在上游。上游勘探、開采主要是三大油企加延長石油四家公司，也有外資和民營資本參與。中游管道上，天然氣骨干網在三大油企，此外，眾多管道在民企、外資以及地方國企手上。

　　下游情況比較復雜。煉油，中國原油加工能力不到6億噸，中石油中石化占70%左右，剩下的30%由上千家民營企業構成。在化工方面，參與企業更多，中央企業不占主體。銷售是高度分散的，零售企業全國有十萬家，無非是中石油中石化的比例高一點，其他比較分散而已。美國市場也就那么幾家公司的加油站。批發企業，全國有2500多家，中石油中石化占到三分之二。倉儲企業，全國有300多家，中石油中石化占到五分之二。

　　關于進出口，主要有兩類公司。一為國營貿易企業，具體為中化集團、中石油、中石化、中海油和珠海振戎，二為有經營資質的非國營貿易公司，全國數量為幾十家。

　　因此，從產業鏈來看，只有在上游，四大油企占據主導地位，但他們沒有能力、國家也不允許他們操縱產量控制價格，獲取高額利潤。價格由政府制定，從理論上也很難說是寡頭壟斷。

　　放開能降價?

　　《國企》：天則報告認為，原油和成品油市場放開后，成品油價格有望下降到與國際同品質成品油的相同水平。根據2009-2011年間的數據，這意味著汽柴油的稅前價格可降低31%。現階段，放開后的降價能實現嗎?

　　許保利：報告提出，給予一些民營企業原油進口權，可以增加成品油供給。但這能否降低成品油價格有極大不確定性。

　　首先，放開原油進口不會導致原油降價。

　　進口企業增加，我們不排除在短期內會有企業獲取國際市場上的低價原油，但這樣的機會非常有限。因為國際上的原油開采是高度集中的，基本上掌握在幾家大的原油生產商手中。它們的銷售價格依據公開的國際原油價格，因此基本上不存在以低于國際原油價格進口原油的機會。這就是說，原油進口價格不可能因進口企業數量增加而降低。相反，由于進口企業增多，國際原油生產又是壟斷的，因此很容易導致買家競爭帶來原油價格上漲。

　　其次，從企業自身分析，也難以降價。先看企業的生產成本。進口原油價格由國際市場決定，那么民營煉油廠的原油成本同“兩桶油”是一樣的，但它的生產技術水平又不高于“兩桶油”。這就限制了民營煉油廠的降價空間。再看產出價格。國家對成品油價格實行上限管制，若企業降價銷售，就好比一個商品可以賣10元，卻要以9元價格銷售。即使出現這樣的情況，供給者也絕非為消費者著想，而是基于其他方面的利益而做出的選擇。此外，一些民營煉油廠的成品油質量、生產排放給環境帶來的影響都是值得關注的問題。

　　最后，放開準入也不能消除價格管制，實現市場調節下的價格下降。我們目前所實施的價格管制政策不可能消除。那么，市場調節下的價格降低又來自何處?即使有價格降低，這也是價格管制政策改革的結果，同進入幾個民營企業無關。

　　林伯強：在壟斷的情況下，放開價格管制，價 格只會升高。并且，如果把進出口給民營企業，國內外的差價只會讓民企搞投機，最終由消費者買單。

　　董秀成：天則報告設計了一個過于理想的經濟學模型，但模型的前提就是錯誤的。他們不了解中國的油氣行業和相關政策。國家只是管制了價格的上限，并沒有說不允許企業降價。在消費疲軟時，成品油價格也在下降。如果取消價格管制，幾個大的石油公司一定會降價嗎?極有可能是抬高價格。

　　改革的方向

　　《國企》：報告認為，應該進行石油體制市場化改革，如放開石油天然氣產業的各個領域，取消價格管制等。對此您有何看法?

　　許保利：石油是國家戰略性產業，石油供給必須做到兩點，即供給的連續性和價格的適宜性。這就是說，一個國家使用石油后，就必須以適宜的價格實現連續供應。因為就目前來說，我們還沒有其他的石油替代品。如果石油供給中斷，就意味著經濟社會停止運行;如果價格發生劇烈上漲，同樣會給經濟社會帶來巨大壓力甚至造成混亂。

　　所以，石油問題從來就不是經濟問題，而是政治問題。例如，國際石油進出口不只是貿易問題，而是一個國際地緣政治問題。石油輸入國為確保石油輸入，對輸出國保持著一種政治、軍事上的壓力。在石油產區不斷發生政治、經濟動蕩，就是其他國家為確保自己的石油利益在背后角力的結果。所以，一個企業單純依靠自己的力量，是無力保證以適宜的價格實現石油連續供應的。雖然各國采取的方式是靠企業經營來實現供給，但背后的真正主導者是國家。因此，石油企業都采取大企業的形式，國家也鼓勵石油大企業的發展，因為大企業才更有能力來保證石油的供給，避免國家為解決石油問題而牽涉更多力量。

　　因此，放開石油行業的準入需要謹慎對待。以放開石油開采為例。

　　首先，放開原油開采，不會成為政策選擇。

　　這里所說的放開原油開采是指對已探明儲量開采的市場準入。這些儲量的探明及確定都是現有企業經過若干年的巨額投入而獲取的。如果放開準入，進入者就要分擔已經投入的勘探費用。我們的一些擬進入者是否考慮這些費用的分擔?這些分攤費用的高低直接影響到進入者的收益，從而成為他們是否進入的重要因素。

　　即使分擔前期勘探費用，放開準入還要考慮所帶來的影響。石油儲量是寶貴的稀缺資源，必須高利用率地開采。一些進入的民營企業的開采技術是無法同現有大企業比擬的。因此，同現有的大企業相比，新進入者的開采雖然讓開采者獲得相應的經濟收益，但必然造成儲量的浪費。這對于國家來說是重大的損失。這種以損害國家長遠利益而獲取私人利益的行為無論如何都不能成為政策的選擇。

　　其次，放開準入不能解決我國廣大民營企業的發展問題。石油產業的市場容量只有那么大，能夠給進入者的市場空間更是有限。除給幾個進入者提供機會外，其他廣大的民營企業必須尋求其他的市場領域。當然，這些新進入者絕大部分會成為新“富豪”，在每年的全球富豪榜單上又會增加幾名中國人上榜。但這些新“富豪”在積累巨額財富后，不排除他們又以受到各種不公平待遇為由而選擇退出，然后再由國家付出成本來收拾他們留下的“亂攤子”。

　　最后，放開準入并不能解決我國石油供給的問題。打破石油產業壟斷，無論是放開原油、成品油進口，還是放開原油開采，結果就是在石油產業中增加了幾個民營企業。這不僅不能解決我國的石油供給問題，而且可能給市場需求方帶來一定風險。在市場行情好、有盈利時，它們就會供給市場;而市場行情不好、出現虧損時，它們就會停止生產。發電行業的情況已經給出了有力的證明。當煤炭漲價時，民營發電企業為避免虧損，紛紛停止生產甚至退出火電領域。但電力生產又不能中斷，這時只能由國有發電企業通過增加生產、承擔更大虧損來保證經濟社會發展的用電需求。如果開放石油產業，我們很難保證石油產業不會重演發電行業這一幕。

　　因此，對于向民營企業開放石油產業，我們必須采取謹慎的態度。我們可以鼓勵民間資本進入石油產業。采取方式是，讓國有資本、民間資本共同出資組建企業來從事石油產業一些領域的經營。不過，這些企業應該由國有大企業統一管理和運營。

　　董秀成：石油市場早就放開了，加入WTO以后，我國簽署的議定書以及一系列法規已規定允許外資、民企進入。放開不是把國企全部賣給民企甚至外企，而是三種類型企業都有，只是國企比重更大一點。

　　任浩寧：中國的石油體制改革存在兩大誤區。第一，總認為市場化一定有效率，行政干預一定沒有效率，所以一定要去行政化、推行市場化，即打破行政壟斷。第二，市場化改革一定是每個環節都市場化，并且是高度的市場化。這兩種想法在石油行業是錯誤的。

　　第 一個誤區產生很久，主要是受歐美國家影響較深。私有制屬性下，歐美國家都是民營企業在做石油生意。中國國情與之不同，石油行業全部由私人企業把持與公有制的屬性不相匹配。

　　成品油市場化的前提是原油供給要做好。市場經濟的一般思維是通過調節供給和需求，從而控制價格。然而，這個原理的實現有潛在的前提條件，即供給和需求可以調節。對于中國來說，石油、天然氣供給能力嚴重不足。我國石油、天然氣供給能力連年下降，進口量卻與日劇增，而我國在油氣定價機制方面沒有任何發言權，在供給能力明顯滯后、供需關系無法影響價格的情況下，石油、天然氣行業根本不具備市場化的基本條件，難以通過控制供給需求調節價格或者通過價格反作用于供給和需求。

　　對于第二個誤區，市場化改革要具體問題具體分析。在上游勘探開采領域推行市場化雖不說是滅頂之災，但一定會帶來負面作用。這牽涉國家戰略的實現，對技術、資本的要求也非常高，應該由國企進入，這樣比較有效率。至于運輸和銷售，可以讓民營企業參與。現在，一些人對三桶油認同度不高，對其效率問題產生質疑。這和企業管理體制有關，是企業自身存在的問題，不能因企業自身的問題就說對其行政壟斷的授權是錯誤的。

　　市場化并非中國能源行業發展之必然，也并非解決能源行業諸多問題的最佳途徑。國內能源行業與國外能源行業所處階段、所面臨問題大不相同，盲目照搬國外模式勢必給能源行業長期發展埋下諸多隱患。

　　市場化也不是國內能源企業改革的最終方向，更不是能源企業健康發展的唯一保障。扭轉國內能源行業效率低這一局面的關鍵并非借用市場化的力量，而是應該提高政府部門執政能力，改革國企。

　　《 國企》：那么，石油產業究竟應該如何改革?

　　任浩寧：我們反對用企業的狀況來指責行業的問題，反對用市場化的思維來簡單代替改革的思路。改革，我們看的不應是市場化、行政化的問題，而是看效果、效率。市場只是提高效率的一種手段。如果市場化改革不能使行業和企業更有效率，就沒有必要市場化。

　　改革開放三十年，一方面我們要深化改革，另一方面要審視改革思維有沒有偏差。民企具有逐利性，前些年市場化的思路多一些，以后，涉及國家安全、能源安全的還是由具有社會責任感的國企承擔比較好。對石油國企的改革方向應該是界定國企應該參與的部分，不能上中下游全部參與。對于國企和民企來說，應該是誰在哪部分效率高誰參與。

　　對于國企存在的體制僵化、效率低等問題，最好的解決辦法不是推向市場、打破壟斷、把國企拆分，而是增加監管、減少違法成本。比如金融系統有銀監會、證監會和保監會，石油行業也最好有類似監管部門，可以叫油監會。再如，持續的審計風暴會促使企業效率提升。

　　石油改革的主基調近兩年應該確定了，不能再把精力過多地放在這一塊探討了。

　　林伯強：不是說壟斷就是對的，要考慮在壟斷的前提下給民營企業更多空間。比如加油站。在上游，壟斷的作用是保證安全，那么在終端比如加油站能否全部給民營企業，好處弊端需要研究一下。第一，放開加油站可以給老百姓帶來好處。第二，中石油中石化如果不搞加油站專心于批發業務，就不會對民營加油站搞歧視。解決實際問題比簡單談破除壟斷更有意義。

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